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制度设计初衷
社会保险法确立了工伤保险基金先行支付制度，新的《工伤保险条例》和《社会保险基金先行支付暂行办法》细化了先行支付的具体细节，规定：
用人单位不参保缴费，拒不负担工伤职工待遇的；
由于第三人原因造成的工伤，第三人不支付工伤医疗费用；
或者无法确定第三人的。
由工伤保险基金先行支付，代位追偿。
工伤保险基金先行支付制度设计的初衷是救助工伤人员于危难，保障工伤职工的待遇权益，然而在实践中发现，基金支付以后追偿困难。虽然先行支付及时保障了工伤职工的待遇权益，但工伤保险基金“提前买单”，给工伤保险基金安全运行带来威胁。
现实落实困境
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苏州市的追偿困境——先行支付数量远大于追偿成功数量
截至2016年，全市累计受理先行支付案件25起，多为经法院审理结束；
处结先行支付案件19起，共支付金额410.976万元；
已发生追偿案件1件，追回金额5.1万元。
这些先行支付案件中的主体多为小微企业、个体工商户。由于他们考虑为职工参保会增加自身的经济负担，加上职工的参保意识又不强，未缴纳工伤保险费，一旦发生工伤后，往往采取关闭、注销企业，负责人逃逸的方式躲避赔偿。追偿往往都无果而终，社保基金面临着“只支无收”的尴尬局面。
2权利与义务不对等
按照社会保险权利与义务对等原则，工伤保险实际的享受者理应是广大参保职工。社保经办机构从理论上无权将基金随意支付给未参保缴费的用人单位或个人，否则是对参保单位和个人的不公平，易让人有“参保不参保待遇一样”的印象。
3基金追偿机制不完善
社会保险法和《社会保险基金先行支付暂行办法》虽然对社保经办机构的追偿规定了责令支付、签订协议、要求偿还等方式，但均缺乏执法效力和追偿手段，强制力显然不够。并且在追偿程序方面没有作出详细的合理设置。
4基金安全有风险
依社会保险法规定，社保经办机构可向银行和其他金融机构提出查询用人单位或第三人存款账户，申请县级以上社保行政部门作出划拨应偿还款项的决定，并书面通知用人单位开户银行或其他金融机构划拨其应偿还的数额。但事实上，社保经办机构到银行查账是很困难的，银行法和央行文件中没有可为行政部门提供查询客户银行账户的相关依据。
而且，凡申请先行支付的都是经过劳动仲裁、法院裁定终结后，前期遇到执行难，才转到社保经办机构。从工伤事故发生到工伤待遇申请，一般走流程需一两年，等手续齐全后，有的用人单位已注销，不知所踪，或者第三人找不到或已无可执行财产等状况。
另外，个人向第三方请求赔偿后，如果工伤保险基金已经先行支付，经办机构难以了解到事后具体的赔偿情况。
初步解决方案
1依法——做好工伤保险先行支付工作
工伤保险基金先行支付是社会保险法与《社会保险基金先行支付暂行办法》的明确要求，要以依法作为基础。在目前省主管部门尚未有具体实施意见与办法的前提下，暂以人民法院判决、裁定为基础，建立健全后续追偿的机制，既能让这项救助工伤人员于危难的制度得到有效落实，又能确保工伤保险基金按规运行。
2开源——进一步扩大工伤保险覆盖面
结合全民参保登记制度的落实，加强宣传，重点以建筑企业、服务业、中小企业参加工伤保险为重点，实现职业人群全覆盖。同时加强对用人单位社会保险征缴的监管，逾期拒不参保的，社保部门联手劳动监察部门进行监督检查。劳动监察部门对未参加社会保险的用人单位进行监督检查并责令限期改正，对逾期拒不改正的予以行政处理。
3协同——建立多部门联动机制
要加强劳动监察、仲裁、社保、工伤的综合协调，前期介入，避免和减少先行支付的发生。劳动仲裁部门受理职工因发生工伤而申请确认劳动关系的案件，及工伤保险部门收到未参保职工申报工伤时，应及时通报工商行政管理部门，防止用人单位恶意注销工商登记以逃避工伤赔偿责任，并及时通报劳动监察部门与社保经办机构，对该单位不与职工签订劳动合同并参加社会保险进行监察执法。对第三人或用人单位逾期不偿还工伤待遇的，移交公安部门处理，社保经办机构向人民法院提起追偿诉讼。
将有能力支付而不支付工伤保险费的单位和个人列入征信体系，遏制恶意逃避赔偿行为。对拒不支付工伤待遇的单位，将失信信息报给市征信办等部门，通过公共征信系统督促用人单位偿还工伤保险基金代偿金额。
本文根据《中国医疗保险》2017年第12期《工伤保险基金先行支付后追偿的实践与思考》（作者：周文蓉、陆杏龙、蔡文星）改编。
