尹蔚民：探寻可持续发展之路

　　2010年8月23日，主题为“社会保障体系建设和可持续发展”的第四届中国社会保障论坛在人民大会堂举行，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江出席会议并致辞。在致辞中，他重申了要“确保在2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的要求。

　　会上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民作了与论坛主题相同的主旨演讲。一些长期从事社保理论研究的专家，从国家综合国力出发，以可持续发展的战略理念，对中国社会保障事业长期发展的战略和模式，从理论上进行了探讨，并提出许多可行性见解。

　　完善制度是基础

　　对于可持续发展首要问题的认识，尹蔚民和部分与会专家都不约而同地把目光聚集在了社保体系的完善上。

　　尹蔚民认为，在完善社会保障体系的诸多任务中，要把尽快弥补制度缺失作为优先目标。因为相对于其他矛盾，一部分社会群体没有基本保障的制度安排是最大的不公平。

　　人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员何平在“建立覆盖城乡居民社会保障体系的思路”的演讲中提出，目前，我国社会保障制度还不完善、覆盖面窄，一些历史遗留问题还未完全解决。

　　尽快健全社会保障制度，是经济社会可持续发展的必要基础。目前在社保制度建设上，至少还存在4个空白点或薄弱环节：城镇非就业的老年居民没有基本的养老保障制度;国家机关和事业单位仍实行原来的单位退休养老制度，与社会化的社会保障要求不相适应;各项社会保障制度之间还缺乏顺畅衔接的机制，劳动者和公民在制度转换上还存在障碍;补充性的社会保障制度发展相对缓慢，不能满足群众多层次、多样化的需求。

　　在一部分人还没有被社保制度覆盖的情况下，难言公平，也就谈不到可持续发展。因此，尹蔚民提出要在适当时机制订实施城镇非就业居民养老保障制度;统筹考虑机关事业单位养老保险制度改革;落实转移接续办法的同时制订城乡相关社会保障制度的衔接办法，减少制度转换障碍;实施更加有力的支持政策，大力发展补充性社会保险和商业保险。

　　练好“内功”是关键

　　在完善制度的同时，可持续发展的应有之义还包括发挥社会保障体系的功能和作用。对此，尹蔚民和几位与会专家分别从扩面、调待、投入、管理等方面提出了自己的观点。

　　不断扩大覆盖面，是社会保障可持续性发展的基本前提。尹蔚民提出，“有了社会保障的制度安排，还要不断扩大覆盖面，将符合条件的人员都纳入制度范围，做到应保尽保。覆盖面大小是反映社会保障制度可及性和有效性的首要指标。

　　他说：“我国社会保障体系的核心是权利与义务相关联的社会保险制度;而社会保险，无论是养老、医疗、失业还是工伤保险，都遵循‘大数法则’，必须有足够大的覆盖面才能实现必要的资金余缺调剂，才能有效地分散和化解风险，从而保证制度的可持续发展。”

　　尹蔚民还在会上透露，到今年6月底，我国城镇职工养老保险制度已经覆盖2.45亿人;新农保覆盖了近6000万人，到年底将超过1亿人;城乡基本医疗保险覆盖人数达到12.5亿人;工伤保险参保1.53亿人，其中5800多万人是进城的农民工;失业保险、生育保险覆盖面也迅速扩大。

　　随着近几年城镇职工基本养老金的“六连调”，新农合和城镇居民基本医疗保险的国家财政补助额提高到120元，城乡最低生活保障标准、失业保险待遇、工伤待遇的大幅度提高，人民群众已经切实分享了社会经济发展成果。

　　但也有与会专家提到，现实中，虽然企业退休人员基本养老金待遇经过了“六连调”，但与机关事业单位的养老金差距反而越拉越大。继续调待只是延缓了历史原因造成的失衡不再加速扩大而已。如何科学提高待遇、分类别提高待遇仍是没有解决的问题。

　　另外，还需要注意的是，提高待遇水平须结合国情。调待注重正常调整机制建设，不能快进，要坚持低水平起步。

　　今年以来，关于中国社会保障制度是福利型为主还是缴费型为主的争论又有所抬头。特别是今年我国的GDP跃居世界第二以后，一些专家乐观地认为，中国已经具备发展国民福利型社会保障的条件。

　　对此，尹蔚民提醒道：“我们必须清醒地认识到，我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、差别大是我国的基本国情;而社会保障属于刚性福利，待遇水平具有不可逆性。因此，政府组织实施的社会保障，必须始终坚持‘保基本’的方针，提高水平要立足现实发展阶段量力而行，区别轻重缓急循序渐进，并注意逐步缩小地区之间、城乡之间和各类群体之间的待遇差距。这是社会保障制度可持续发展的必然要求。”

　　待遇提高要小步快跑，适应国情。人社部医保司姚宏司长在谈到医保可持续发展时也强调：“要坚持多层次的保障体系，主体系一定强调保基本。现阶段谈福利制度为时尚早，要以缴费型为主。主体系社保制度只能保基本的方向不能动摇。”

　　多渠道加大资金投入，是社会保障可持续发展的物质保证。尹蔚民就此指出：“资金是社会保障的物质基础。随着我国社会保障制度的逐步健全、覆盖面的迅速扩大和保障水平的不断提高，必须有顺畅的筹资渠道、充足的资金供给、可靠的增值手段，才能不断增强社会保障资金的支撑能力，保证社会保障制度的可持续发展。”

　　来自财政部财政学研究所的贾康在“加大公共财政对社会保障的投入”的报告中提出：“公共财政的基本职能之一，就是支持社会保障体系的建立与可持续运转。在我国实现全面小康、构建和谐社会的历史进程中，财政分配需要继续加大社保投入，同时，还应结合经济社会转轨配套改革的深化，加强相关制度建设，努力提升社保资金的运行绩效。”

　　记者注意到，把增加政府投入作为可持续发展的物质基础几乎是与会专家们的共识。

　　努力改进管理和服务，是社会保障可持续性发展的重要条件。尹蔚民指出，健全的管理服务体系，是落实社会保障政策的必要条件和政府提供公共服务的重要载体。我国完善社会保障体系，不仅要不断健全制度、扩大覆盖、提高水平、增加投入，还要按照以人为本的要求不断改进管理，为参保者和公众提供更加高效便捷规范的服务，使社会保障全方位持续发展。

　　关于改进管理和服务，姚宏司长从医保角度提出了自己的见解。他认为，现阶段，还是要用服务和政策来引导。“应坚持服务优先，推进全民参保。保险意识淡薄情况下，用立法来实现全民参保不现实，对企业还有一点点措施，对灵活就业人员没办法。同时，对社保法的期望不能太高”。

　　社会保障制度的功能扩展

　　结合现阶段收入分配改革这个热点话题，与会官员和学者从社会保障的角度进行了理论探讨。尹蔚民在演讲中提出，“改革开放30多年，我国经济持续快速发展，2009年全国人均国内生产总值超过3600美元。社会财富急剧增加，而城乡之间、地区之间、不同群体之间的收入差距也在扩大，各种社会矛盾集中反映在利益关系调整的公平性上。”

　　中国人民大学教授郑功成在主题为“收入分配改革与中国社会保障发展战略”的演讲中提出，当前收入分配领域的突出问题是普通居民与劳动者收入低、不同群体之间收入差距大、收入分配秩序不规范，而这三大问题均与社会保障体系不健全和欠公平有直接关系。

　　郑功成提出，“在经济增长方式转型与收入分配改革的大背景下，特别需要全面认识社会保障的收入分配功能。”

　　他认为，我国社会保障发展的理念应该更新。“以往大多强调通过社会保障来解除国民后顾之忧和维护社会安全稳定，忽略社会保障促使财富得到合理分配和普惠全民、实现共享的本源职责与功能;在现实中讨论经济发展与收入分配问题时，也存在着将社会保障局限于再分配领域并忽略社会保障制度不健全对经济发展的负面影响的现象。因此，重新全面认识社会保障的功能，不仅对这一制度的定型、稳定、持续发展有益，同时也对推进收入分配改革与整个经济社会的持续、健康发展有益”。

　　他说：“纵观世界，可以发现这样一种带有规律性的现象，即在经济发展初期或者处于低收入国家阶段时，社会保障扮演的通常是维护社会安定和补救国民生计的工具，虽然客观上在一定程度上调节着收入分配，但这种调节的范围与程度都是十分有限的;当进入中等收入国家阶段后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是肩负着越来越重要的收入分配调节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标;当进入高收入国家行列后，社会保障所肩负的实际上已经不再是补救式的稳定或安全工具，而是承担着调节收入分配并促使财富得到合理分配的职能。除个别国家外，虽然各国在社会保障体系结构上有差异，但上述发展路径又确实明显地具有普遍性。”

　　作为上午主论坛上最后一个发言者，中国人民大学教授郑功成在演讲中，慷慨激昂，得到了与会人员热烈的掌声。

　　“到2020年基本建立覆盖城乡的社会保障体系”是十七大提出的战略目标，2010年又是个特殊的年份，既是十一五规划收尾之年，也是酝酿十二五规划的重要时点。更为重要是，在距离战略目标实现只有10年的时候，我国的经济社会发展恰恰也到了一个敏感的转型时期，在这“中国经济最为复杂的一年”里，如何切准中国社会保障事业发展的定位，如何把握可持续发展的节点，本届论坛无疑都给出了明确的回答。